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一、前言
日前，全国人大常委会批准增加 6 万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，充分体现了全国人大对债务问题的高度关注以及中央政府积极应对债务问题的坚定决心。财政部长蓝佛安指出，当前大规模置换措施标志着化债工作思路实现重大转变，从应急处置向主动化解转变，从点状式排雷向整体性除险转变，从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。这一举措既能缓解地方当期化债压力、减少利息支出，又能畅通资金链条，增强发展动能。
现实表明，债务问题确实会对经济可持续发展造成拖累，高债务水平会使财政资源过多用于债务偿还，进而限制对教育、卫生、基础设施等关键领域的投入。查看各省负债数据后，深感问题严峻，这也是中央大力化债的背景所在。
二、化债的全球性挑战
在笔者看来，化债是一个全球性难题。一个不争的事实是，全球主要经济体债台高筑且债务规模持续攀升，一些国家如希腊、阿根廷、斯里兰卡等深陷债务危机难以自拔。全球债务规模增长速度远快于 GDP 增速，以公共债务为例，根据联合国最新研究显示，全球公共债务达到前所未有的水平。(IMF)上月24日表示，全球经济面临陷入低增长高债务路径的风险，政策制定者应采取行动应对债务问题，并实施改革以促进增长。
据国际金融研究所(IIF)最新报告，2024 年全球债务水平达 320 万亿美元，再度刷新历史纪录。发达市场债务增长约 58%，美国、法国和德国依旧是主要推动力量。新兴市场债务压力指数也进一步升高，印度、阿根廷、俄罗斯、马来西亚和南非等国增幅明显，债务偿还面临的潜在挑战持续增加。
以美国为例，债务上限问题始终困扰着其经济发展。美国财政部长珍妮特·耶伦曾警告，如果国会不采取行动提高或解决债务上限问题，美国政府将在特定时间面临违约风险，可能引发前所未有的经济危机。如今，特朗普卷土重来，但 35 万多亿美元政府负债，是一道绕不过去的坎。桥水基金表示，尽管债务积累如此庞大，但发达经济体和新兴经济体(除中国之外)的政府几乎没有表现出解决其不断上升的债务水平的积极性。
在十四届全国人大常委会第十二次会议举行的新闻发布会上，蓝佛安说，根据国际货币基金组织统计数据，2023 年末 G20 国家平均政府负债率 118.2%，其中，日本 249.7%、意大利 134.6%、美国 118.7%、法国 109.9%、加拿大 107.5%、英国 100%、巴西 84.7%、印度 83%、德国 62.7%;G7 国家平均政府负债率 123.4%，中国为 67.5%。这为我们提供了一个国别负债率的全球参考系。
在大国博弈的背景下，虽然国情与体制不同，经济运转方式各异，但美国是中国一个难得的具有全方位参考价值的对象。中美国别比较已是一种常态。如今，两国共同面临债务问题的挑战!但美国暂时有美元霸权支撑，可以薅全世界的“羊毛”，而中国只能选择“内卷式”的化债路径。不过，美国的负债并没有像中国一样用于基建形成资产，而是用于军备与消费，这是中美一大区别。
三、中国的债务规模与债务结构
据财政部长蓝佛安披露的官方数据：中国政府全口径债务总额为 85 万亿元(人民币，下同)，其中，国债 30 万亿元、地方政府法定债务 40.7 万亿元、隐性债务 14.3 万亿元，政府负债率为 67.5%。2023 年底，我国中央和地方政府显性债务率为 56.1%，低于国际通行的警戒线，这是官方说法。
但根据国家金融与发展实验室的数据可能要高出不少，不过我们还是选择相信官方数据。国家金融与发展实验室近日发布 2024 年三季度宏观杠杆率数据显示，今年三季度末的宏观杠杆率从二季度末的 295.6%上升至 298.1%，增幅为 2.5 个百分点，前三季度共上升了 10.1 个百分点。前三季度，非金融企业部门上升了 6.2 个百分点，政府部门上升了 4.2 个百分点，居民部门下降了 0.3 个百分点。
另据中国社会科学院世界经济与政治研究所副所长张斌引用国际清算银行的统计数据，截至 2023 年，中国企业、政府和居民三个部门合计债务规模 363 万亿人民币，债务与 GDP 之比达到 288%。中国的债务当中超过 98%是内债，而外债很少。对于如何看待快速上升的债务以及应该采取什么样的应对措施，张斌认为已成为政策制定者和学术界高度关注的话题。
四、透支未来作为拉动经济的手段需要反思
举债如同双刃剑，适度举债可增加社会流动性，对逆周期调节也必不可少。然而，一旦突破负债率警戒线，就可能陷入资不抵债甚至破产的困境。中国体制当然不会出现白宫关门那样的政府债务危机。财政部官员说中国还有“举债空间”，该如何理解这句话呢?但无论如何，部分地方政府因财政不可持续而被上级财政托管，这是一个危险信号。回想改革开放开启前，中国曾是一个既无内债，也无外债的国家，当时的政府勒紧裤腰带过“紧日子”，没有债留子孙，没有透支未来。平心而论，这是一个很了不起的成就，为后来的改革开放打下了没有负债的财政基础。
后来，受西方经济学的影响，我们整个国家的金融理财观念发生了颠覆性变化，粕来观念有好有坏，但过度举债发展经济的做法害死人，一些地方透支未来搞政绩、债留下任的官场做法是导致今天政府负债的重要原因之一。不客气地说，是一种官场“耍流氓”，官德有问题。因此，首先必须深刻反思以透支未来为代价拉动经济的手段，积极探寻更加可持续的发展路径。试问，一个全民负债时代，靠什么拉动消费与实现消费升级?经济恢复性增长与可持续发展须有底层逻辑支撑!
其二，必须加强政府债务预算管理。西方议会对财政预决算的听证审议非常认真严肃，政府至少在程序上尊重议会的财政监督，但我们的人大在财政监督上只是个“橡皮图章”的说法由来已久。政府用钱、工程上马先斩后奏，这与依法治国和“法治中国”背道而驰。
其三，必须反思政绩考核与官员提拔。政府负债率可否纳入政府与政绩考核?与官员提拔挂起钩来?
五、关于构建大财政体系的政策目标
9 月29 日，笔者在《聚焦地方大财政体系建设》一文中提到：“从财政现状挑战看，地方财政面临着一些挑战，如债务风险需要化解、财政资金使用效率有待提高、国有资产资金资源的管理有待优化等。大财政体系建设是应对这些挑战的重要举措，通过对国有‘三资’(资产、资金、资源)的清理和盘活，加强财政、金融、投资的统筹联动，能够更好地统筹发展和安全。”
而作为这项改革的关键，是构建以规划为导向、以国有“三资”为基础、以有效债务为锚定的财政金融投资统筹联动机制，推动“分散变集中、资源变资产、资产变资本”，形成新的高质量发展动力循环机制。湖北提出的政策目标是：
①短期目标：在短期内，通过大财政体系建设，实现国有“三资”的集中管理和盘活利用，增加财政收入，缓解财政压力。同时，加强对债务的管理，防范债务风险，确保财政的稳定运行。
②中期目标：推动经济结构的优化调整，促进产业升级和转型。通过财政、金融、投资的统筹联动，引导资金流向重点产业和关键领域，培育新的经济增长点，提升经济的发展质量和效益。
③长期目标：构建起科学、高效、可持续的财政体系，为长期发展提供坚实的财力保障。实现经济、社会、环境的协调发展，提高人民群众的生活水平，为推进中国式现代化提供财力支撑。
其实，这不只是湖北一地的政策目标，也是全国的政策目标。
“路漫漫其修远兮”，积极化债与财政改革任重道远!
